日本欠发达地区区域开发政策的经验

□张 舒

　　1.建立了较完善的法律制度
　　日本开发欠发达地区的重要措施是立法先行、计划与立法相结合。自50年代起先后制定了《北海道开发法》《过疏地域振兴特别措施法》《地方据点地域整治法》等法律126种，这些法律主要解决欠发达地区的经济、社会和环境等面临的问题。在立法的基础上，政府先后对欠发达地区实行计划开发。仅在1962—1980年间，政府先后制定的国土开发计划和欠发达地区开发计划达20多个，法律的严肃性、规范性和稳定性，保证了欠发达地区开发的顺利进行。
　　2.调整与制定持续发展的区域开发政策
　　战后，日本政府高度重视欠发达地区开发，并根据经济发展阶段，适时调整并制定目标明确的、有针对性的区域开发政策，以实现整个社会经济的综合协调发展。自50年代以来，日本的区域开发政策经历了从非均衡发展政策——均衡发展政策——协调、倾斜发展政策的转变，开发方式也经历了据点开发——大规模开发——综合开发——多极分散型开发——参与协作开发等五次转变。这些转变是与日本各个时期经济发展的总方针、生产力和科技发展水平以及当时国家财政经济状况相适应的。早期日本欠发达地区的区域开发政策侧重于资源开发，多为资源开发或者各生产部门的单项开发。70年代以后，欠发达地区的区域开发政策转向考察、开发、利用、治理、保护的全面综合开发，从资源开发转向工、农、运、商等多方面的综合发展，开发计划从发展生产为主转向保护和改善环境为主。
　　3.成立了专门的援助机构
　　为保证欠发达地区援助计划的有效实施，日本政府成立了两个中央级的地方开发机构，即北海道开发厅和冲绳开发厅，这种中央级的开发机构有利于中央各部门的综合协调，而且能保证中央的开发意图在地方的实现。如北海道开发的运作体制是由北海道开发厅、北海道开发局、北海道东北开发公库所组成，即日本在中央政府中设立北海道开发厅，厅长官为国务大臣。厅下设北海道开发局，局直接对厅负责。厅的办公地点设在东京，局的办公地点设在北海道的札幌市。北海道开发厅只负责北海道开发中的直辖部分，另有辅助部分交由北海道地方政府负责。这种双重负责的开发体制，其特色在于中央为地方开发设立机构，与地方机构并存，开发的主要责任不是交给地方政府，而是由中央政府的开发机构负责。此外，北海道东北开发公库作为北海道开发厅的政府执行机构，负责为振兴符合政策的地区开发工程进行投资与贷款。这种由中央政府设立直辖的北海道开发机构，便于开发工作在中央政府的各省、厅之间进行协调，有利于北海道的综合开发。同时，鼓励地方及民间力量参与投资，不但减轻了中央财政援助的巨大压力，而且调动了欠发达地区政府的积极性。
　　4.建立发达交通、信息通讯系统
　　日本中央和地方的财政支出很大部分是用于交通、信息系统的建设，把加快和加强基础设施的建设工作作为区域开发的突破口。地方政府主要负责城市间的干线和支线的道路建设，而中央政府成立的国家控股的“道路公团”，重点承建跨地区的干线道路和高速公路。近年来，日本的高速公路不断向偏远的欠发达地区延伸，加强了这些地区和东京等大城市的经济联系，为推动欠发达地区的经济发展发挥了巨大的作用。伴随着国际化的发展，信息的国际交流在飞速发展，对高级化、多样化的国际信息通讯服务的需要日益增长，日本政府于2000年7月成立了信息通讯技术战略本部，并制定了《建立高度信息通讯网络社会基本法》，加强了对高度信息通讯技术研究开发的指导和支持。
　　在经济全球化下，城市是整个世界经济的中心或是经济网络中的一个节点。西部现有城市布局分散，且规模偏小，质量不高，已形成规模且功能比较完善的大城市只有成都、重庆、西安、昆明等几座，难以起到对整个西部的支撑拉动作用。从我国目前国情看，实行全面推进的均衡发展战略是力所不及的，而应实行非均衡发展战略，日本在“一全总”中所采取的“据点开发”战略对西部开发不失为一个良策。具体做法为，按照国家对西部开发的总体目标和地区特征，政府要高度重视增长极的成长，这样就变成一种定点开发，通过相对迁徙实现以点带面，既能大大降低开发成本，又可将边远地区归还大自然，促进西部地区经济可持续发展。